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郑梦熊：有些地方土地确权不积极是担心征地难

新一轮农村产权改革已经开始。确权是基础工作。伴随十八届三中全会的召开，农村土地承包经营权确权登记颁证工作开始加速。

2014年，中央一号文件提出，要“抓紧抓实”这项工作。对于遇到的矛盾和问题，要“充分依靠农民群众自主协商解决”。对于确权的经费问题，要求“纳入地方财政预算，中央财政给予补助”。

在农村集体土地“三权分立”的基础上，中央定调土地经营权“放活”，这值得重视。尤其是，承包土地的经营权抵押融资被允许后，这成为下一步改革的方向。文件也明确，建立配套的抵押资产处置机制，推动修订相关法律法规。

地处西部，陕西的确权、农村产权改革，以及面临的困难，本身就具有标本意义。日前，陕西省农村工作领导小组办公室主任郑梦熊接受《第一财经日报》专访时表示，确权是对土地承包关系和农村基本经营制度的进一步稳定、规范和完善。既是适应土地流转的需要，也是为下一步农村产权交易做准备。

“三个1/3”

第一财经日报：确权是农村产权改革的基础。中央提出用5年时间基本完成。陕西目前的进展情况如何？

郑梦熊：首先要明确，确权登记工作既不是二轮土地承包的推倒重来，也不是新一轮土地调整，而是对土地承包关系和农村基本经营制度的进一步稳定、规范和完善，实现合同管理、登记管理、证书管理、流转管理的“四位一体”。

2013年，陕西提出将用3年时间基本完成。为确保工作顺利进展，今年提出实现“三个1/3”，分批次分阶段，整市区、整县、整乡推进。

市级层面完成1/3，即西安、延安、铜川、杨陵3市1区，实行整市区推进；县级层面完成1/3，即其余7市每市确定1/3的县区，实行整县推进；乡镇层面完成1/3，即韩城以及未作安排的其他县区，每县要选择1/3的乡镇，实行整乡推进。

之所以在确权工作中推出“三个1/3”，就是为其抵押担保，创造更好的条件。至于三中全会所提到的土地承包经营权的抵押担保等产权交易，地方也是根据农村改革发展的需要进行探索。大部分都是在省里面的改革试点县区进行，还没有全面推开。相较于东部沿海省份，陕西的进展缓慢。这主要跟省域经济发展相关。

担心确权后征地困难

日报：如何看待确权工作？现实工作中遇到哪些困难？

郑梦熊：从土地流转的角度来看，现在的确权工作，是针对二轮土地承包以后所遗留的问题，农民之间存在四至不清、面积不准，还有承包地所引起的纠纷问题。如果承包地的农民继续经营，问题也可能会缓和。不过，伴随承包权与经营权的分离，土地流转越来越普遍。在这种情况下，需要进行确权颁证工作。

从产权交易角度来看，确权是为了确认土地承包现状，进一步明晰土地产权，为下一步的产权交易打下基础。因为产权交易后，有利于增加农民的财产性收益。

现实工作中，农村土地确权登记政策性强、要求高、工作量非常大。在没有明确经费之前，经费确实是确权工作的主要障碍。不过，中央已经明确，要求所有支出均由财政分级负担。在陕西，按照每亩10元的标准予以补助，不足部分由市县财政纳入地方预算予以解决。

当然，除此之外，地方有些态度不积极，原因在于担心确权后导致征地困难。他们认为，现在尚没有确权到户，征地已经很困难了。如果到户后，征地是不是就更加困难了。这是他们的真实想法。

可是，现行的征地制度本来就不合理，需要进行改革，提高农民分享土地增值收益的比例。如果现有的征地制度不改革的话，这样的担心可能还有用处。但是改革之后，这样的想法就不现实了。

日报：总结来看，流转是必然的趋势。也是由内在的经济逻辑所驱动。但是既然土地不能保障农民的收入，为什么不选择将农民与土地分割，更多地考虑完善社会保障体系，保障这些农民的利益呢？

郑梦熊：虽然土地不能完全保障农民生活，但至少这是农民的退路。尽管不能过上富裕生活，但是起码生存不成问题。过去农村的生活保障，主要是依靠土地。现在对土地的依赖性在不断减弱。不过，社会保障体系还不完善。还不能完全替代土地的作用。在农民眼中，目前，土地还是最可靠的退路和保障。

在长期调查中，我们发现农民其实并不欢迎私有制。他们想这是不是又要回到旧社会了。从历史来看，私有制导致土地兼并，引起过分悬殊。当然私有制也不能够解决所有矛盾。可能私有化带来的问题要比解决的问题多得多。

源于实践需求的创新

日报：土地流转后，大多数都用于设施农业，发展经济作物。你是如何看待土地由原先的大田作物向经济作物转变的？

郑梦熊：这主要是经济效益决定的。工商企业进入农业后，是要追逐利润的。很显然，经济作物要高于粮食作物。除此之外，还跟地理环境、区位因素相关。比如东北，就比较适宜大面积耕种、机械化作业。种植粮食作物能够获得规模报酬。陕西也有这样的种粮大户，不过不多。因为缺乏这样的条件。

目前，土地流转后的用途，只是要求不得改变农业用途。并没有规定非要种植粮食作物。当然，考虑到国家粮食安全，要想改变这种局面，主要是需要依靠政策来引导。对于从业者来讲，如果种植粮食能够获得与经济作物基本差不多的效益，让农民有利可图的话，那么导向自然就会发生变化。

日报：与身处沿海的省份相比，地处中西部的陕西并未得改革风气之先。那么，陕西开展土地流转、土地经营权抵押等土地制度方面的创新工作，这其中的背景以及内在的改革逻辑是什么呢？

郑梦熊：随着工业化、城镇化的进程加速，农业劳动力大量地向非农产业、向城镇转移。一方面，农民人均土地不多；另一方面，年轻劳动力外出务工，难以兼顾农业。但是，新型农业经营主体也在不断涌现。工商资本希望进入农业从事现代农业，种粮大户、农民合作社、家庭农场也希望扩大规模，可是无地可种。在这种情况下，土地流转成了必然趋势。

问题也随之出现。土地流转以后，这些新型主体，无法根据现行法律制度，获得抵押贷款。因为这不被法律所允许。这就催生了一些工商业较为发达的地方开始探索，如平利县扩大农村信贷有效担保物范围。这有其必然性。也算是地方摸着石头过河，闯出来的尝试。

尽管按照现行法律，某种程度上，存在违规之嫌。但是，话说回来，这是源于实践的需求，它的产生有其必然性。

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